Бюджет: ещё недомогание или уже агония?

Вопрос Андрея Нечаева на Международном Конгрессе Финансистов "Санкт-Петербург – 2023"

Благодаря остаткам рыночной системы адаптивные возможности российской экономики оказались выше, чем предрекали российские и зарубежные эксперты после начала украинских событий и санкционной войны. Падение ВВП в 2022 г. составило лишь 2,1% вместо ожидавшихся вначале 8-10%. Хотя в отдельных секторах можно говорить почти о крахе – это автомобилестроение, вагоностроение, станкостроение, производство стройматериалов, выпуск многих потребительских товаров и ряд других. Тем не менее это спад, в то время как в большинстве стран идет постпандемический восстановительный рост. Более того, спад сочетается с высокой инфляцией, т.е. налицо самая опасная ситуация – стагфляция. Низкая, по официальным данным, инфляция в марте-апреле 2023 связана исключительно с высокой базой 2022, когда произошло скачкообразное повешение инфляции.

Курс на мобилизационную экономику и гонку вооружений может подорвать адаптивные возможности экономики. Опыт краха СССР показателен. Рост оборонных расходов не дал ускорения роста экономики, но усилил инфляционные риски.

Бюджетная авария

На фоне относительной устойчивости макроэкономики беда пришла, откуда ее не ждали – это ситуация с бюджетом. Привычный профицит бюджета во второй половине 2022 сменился нарастающим его дефицитом. В январе 2023 зафиксирован скачкообразный рост дефицита до 1,76 трлн. руб. плюс 800 млрд. руб. добавились в феврале, т. е. за два месяца на 80% был выбран годовой лимит дефицита (план на год – 2,9 трлн. руб.). Правда, в марте бюджет был сведен с небольшим профицитом в 183 млрд руб., но в целом за 1 квартал 2023 дефицит составил 2,4 трлн. руб.

Резкий рост дефицита бюджета связан с тем, что в 1 квартале 2023 его доходы упали против 2022 на 21%, а расходы выросли на 34%. К настоящему времени расходы уже составили 35% плановых. Неизбежный рост военных расходов и финансирования присоединенных территорий будет лишь усугублять ситуацию с бюджетом. Прогноз дефицита в 5 трлн рублей за год стал почти общим местом, но некоторые эксперты прогнозируют дефицит в 2023 в 7-10 трлн рублей, что будет серьезным потрясением.

РАСХОДЫ (трлн. руб.)

В консолидированном бюджете на образование и здравоохранение пошли 1,6 трлн. руб. или 15,2%.

Драматизм ситуации с бюджетом связан не столько с его размером, сколько со сложностью его финансирования.

Замораживание на Западе части накопленных резервов и закрытие западного рынка капитала, уход западных инвесторов с российского рынка госбумаг создают серьезные проблемы для покрытия дефицита бюджета. Правительство уже пошло на такие экстраординарные меры, как «добровольный взнос» в бюджет крупных компаний и фактическое повышение налогов на «нефтянку».

Регулярно звучат успокаивающие заявления чиновников о том, что проблема под контролем. По закону жанра трудно ждать от них иного. Давайте оценим масштаб проблемы.

Известна высокая зависимость бюджета от нефтегазовых доходов – в отдельные годы более 55% всех доходов.

Снижение закупок Европой российского газа, эмбарго на поставки морем нефти и нефтепродуктов, потолок цен привели к вынужденному сокращению поставок газа и переключению нефтяных потоков в Азию, где российская нефть продается с дисконтом в 30-35 долл./баррель по отношению к Брент. Напомню, что бюджет сверстан из расчета цены нефти в 70 долл., а по последним данным Минфина она торговалась в 2023 по цене менее 48 долл. Доходы от экспорта газа сократились на 80% - до 40 млрд рублей после того, как «Газпром» сократил прокачку газа в Европу до минимума со времен конца СССР. В итоге нефтегазовые доходы за 3 месяца 2023 упали на 1339 млрд руб. или на 45%. Оснований ожидать их восстановления не видно. Правда, за счет изменения принципа расчета цены для нефтяных налогов, по планам правительства, дополнительные доходы казны за год составят до 600 млрд руб.

С ненефтегазовыми доходами ситуация сложнее. Действительно негативный эффект нового порядка возврата НДС и переплаты налога на прибыль плюс незавершенность перехода на ЕНС, создающая неопределенность с долгами перед бюджетом, постепенно себя исчерпывает. Если в январе 2023 по сравнению с январем 2022 падение ненефтегазовых доходов составило 363 млрд. руб., то за 1 квартал их падение составило лишь 147 млрд. руб. или 3,5% (в основном из-за падения сборов налога на прибыль на 22%).

Крайне сомнительным выглядит введение механизма единого налогового платежа (ЕНП). С 1 января 2023 года изменились порядок и, в ряде случаев, сроки уплаты налоговых платежей, что связано с переходом на механизм ЕНП. Поскольку перечисление ЕНП налогоплательщиками осуществляется 28 числа, его зачисление и распределение по бюджетам происходит в последние дни каждого месяца и в первые дни следующего. Кассовый разрыв закрывается остатками на счетах казначейства, а также заимствованиями и ФНБ. Из-за подобного механизма дефицит бюджета на 22.04.23 составлял 4,37 трлн. руб., нарастая примерно на 100 млрд в день.

Возможность в условиях стагнации экономики компенсировать внутренними налогами неизбежное падение нефтегазовых доходов вызывает большие сомнения.

Проблема усугубляется произошедшим в 2008 году фактическим отказом от политики бюджетного федерализма. Действие бюджетного правила, по которому доходы (первоначальные расходы) федерального бюджета не должны превышать 50% консолидированных, уже 15 лет приостановлено. Сейчас около 60-65% доходов - федеральный бюджет,25-30% - региональные бюджеты (в 2022 - 28,6% консолидированного бюджета) и менее 10% муниципальные бюджеты, а в условиях СВО на регионы падает существенная дополнительная бюджетная нагрузка. В итоге долговая нагрузка регионов резко выросла. По последним данным Минфина, долг регионов на 1.04.23 почти достиг 3 трлн. руб., увеличившись с марта 2022 на 522 млрд. руб. Долг муниципалитетов составил 385 млрд. руб. В 8 регионах долг превышает 70% годовых доходов.

Добавлю, что дефицит бюджета сильный инфляционный фактор – в экономику вбрасывается больше денег, чем поступает из нее в виде налогов. И это на фоне и без того высокой инфляции, которая среди прочего требует индексации многих бюджетных расходов.

Чем затыкать бюджетную дыру?

Главная проблема – как финансировать дефицит бюджета?

Часть «кубышки» ФНБ заморожена на Западе, другая размещена в долгосрочных инвестиционных проектах с сомнительными перспективами скорого возврата. Ликвидная часть оценивается в 6-7 трлн. руб. (всего ФНБ 11,9 трлн. руб., в т.ч. 527 т золота – ок. 2,7 трлн. руб. по цене ЦБ и ок 3 трлн. руб. в юанях), т.е. при ожидаемом дефиците только ее хватит для покрытия дефицита бюджета на год с небольшим.

Остаются займы. В бюджете заложены внутренние заимствования в 1,75 трлн. руб., но едва ли в этот объем удастся уложиться. В условиях закрытия западного рынка капитала и ухода иностранцев с российского рынка госдолга единственной их базой становится внутренний рынок и российские инвесторы. По графикам Минфина в 1 кв. 2023 было размещено ОФЗ на 801 млрд. руб., во 2 квартале план 850 млрд руб. Естественно, что в такой ситуации займы становятся дороже. Последние размещения ОФЗ с постоянным доходом с погашением в 2032 дали доходность по цене отсечения – 10,57% годовых.

Дополнительным фактором роста доходности ОФЗ может стать повышение Центробанком ключевой ставки. Учитывая возросшие инфляционные риски, Центробанк уже заявил устами председателя Э.Набиуллиной, что вероятность роста ключевой ставки выше вероятности ее снижения. Рост доходности новых размещений ОФЗ неизбежно подталкивает к снижению цен прошлых выпусков. Сейчас доходность многих долгосрочных выпусков (с погашением за пределами 2030 года) уже составляет 10,5–13% годовых, а по отдельным ОФЗ (например, SU29006, 29007) даже выше. По оценкам большинства экспертов, прогнозный диапазон доходности долгосрочных ОФЗ на конец 2023 год составит не менее 8,0–9,5%. Наиболее осторожным инвесторам можно порекомендовать формирование портфеля из «защитных» инструментов (короткие ОФЗ-ПД, ОФЗ-ИН, ОФЗ-ПК) и ОФЗ-ПД с дюрацией 5–7 лет.

По оценкам Минфина, на 1.02.23 внутренний госдолг составил 18,8 трлн. руб., увеличившись по сравнению с 2021 годом на 4 трлн. руб. В 2025 затраты на обслуживание внутреннего госдолга удвоятся по сравнению с 2021 и составят около 6% расходов федерального бюджета. Внутренние заимствования во многом фактически идут через скрытую эмиссию по схеме: покупка госбанками ОФЗ – сделки репо в Центробанке – новая покупка ОФЗ.

Еще один важный аспект – выход на рынок с крупными займами такого заемщика как государство неизбежно вытесняет частные и даже госкомпании, вынужденные платить повышенные проценты за размещение своих ценных бумаг или вообще отказаться от размещения. Корпоративные бумаги «первого эшелона» (например, Сбербанк, ЕБРР, «ДОМ.РФ») дают доходность 10–10,5%. Еще более зримый результат по доходу принесут облигации «второго эшелона» (например, «Автодор», АФК «Система» и др.).

И в 2022 была довольно долгая пауза с корпоративными IPO. Фондовый рынок перестает играть роль источника длинных инвестиционных денег для частного бизнеса, которым он стал в последние 10-15 лет. Это негативно сказывается на частных инвестициях (не говоря уже о плохом инвестиционном климате в целом). При стагнации частных инвестиций возрастает нагрузка на госинвестиции, а в итоге на бюджет. Его финансирование требует новых заимствований. Возникает порочный замкнутый круг. Разорвать его можно только через стимулирование развития частного сектора и рыночных институтов, а главное через снятие геополитической напряженности.